国民政府自1927年4月在南京建立以来，一直以南京为首都。1932年，日军在上海挑起一.二八事变后，国民政府慌忙迁都洛阳。随即在国民党四届二中全会上决定："以长安为陪都，定名为西京，以洛阳为行都"。1由此国民政府开始了面对日本侵略行径选择陪都、行都的历程。 1935年3月，蒋介石率大批幕僚飞抵重庆，策划追剿红军，统一川政。从此，南京国民政府又开始注重西南建设，并力图把西南作为今后对日战争的根据地。3月4日，蒋介石在总理纪念周讲演时第一次指出："就四川地位而言，不仅是我们革命的一个重要地方，尤其是我们中华民族立国的根据地"。27月，蒋介石面对即将来临的中日战争，再次指出："对倭应以长江以南与平汉线以西地区为主要线，而以川黔陕三省为核心，甘滇为后方"。10月6日，蒋介石在成都又说："四川在天时地利人文各方面，实在不愧为中国的首省，天然是复兴民族最好的根据地"。两天以后，蒋介石在另一次讲演中又强调："日本人无论在东三省或者将来再在华北弄什么伪组织，都不相干，都不足以致我们的死命！我们今后不必因为在华北或长江下游出什么乱子了，就以为不得了，其实没有什么！只要我们四川能够稳定，国家必可复兴！"3蒋介石还确立了"改革四川的政治，整顿四川的军队，转移四川的风气，开发四川的交通，统一四川的币制"的建设方针。并设立军事委员会委员长重庆行营，负责筹划、组织和督促，从而为控制四川军阀、中央军势力进入四川以及抗战爆发后国民政府顺利地迁都重庆奠定了基础。 "七.七"卢沟桥事变发生后不久，7月17日，在军事委员会举行的卢沟桥事件第7次会报中，即有各院部会可"另觅小房屋，为机密办公处"的决定；7月19日的第9次会报又决定各机关的"重要文件另易地保存"。7月下旬蒋介石下手令："各院部会实施动员演习及准备迁地办公并限三日具报。"与此同时，军事委员会也决定将东部沿海地区各重要都市之居民及政府机关职员之眷属进行疏散，要求在不使人民感到恐慌的条件下，可先将老弱妇孺迁到他处；机关职员之眷属，则宜先期秘密离京，以保证政府职员安心工作。 随着平津等重要城市的陷落与华东局势的紧张，国民党最高层也越来越感到迁都是一个紧迫的任务。军委会于8月4日举行卢沟桥事件第25次会报会，主持会议的军政部部长何应钦即要求与会者对战时政府所在地加以慎重、周全的考虑，并讨论是否以武汉为宜。8月6日，国民政府有关部门又内定"大战爆发后，如首都遭受敌人空军之激烈袭击，则迁往衡阳衡山"。虽然如此，但直到上海"八·一三"事变爆发前夕，国民党中央对迁都虽有考虑，但在"政府究竟应迁往何处"的问题上，仍未作出最后决定。8月13日，日军大举进攻上海。当天晚上，蒋介石即对四川省政府主席刘湘面呈的"建议中央迁川，长期抗战的种种意见"，"甚表嘉许"。嗣后不久，他又明确告知国民党内的部分高级幕僚何廉等，"我们将迁都四川重庆"，并令何廉"以此为基础计划同各部开会商议"。虽然此时尚未正式作出迁都重庆的决定，但国民政府内获知内情的高级官员，均已开始作西迁重庆的准备工作了。10月下旬，上海战事的日益吃紧及日本飞机对南京的频频轰炸，使得首都南京所受威胁愈趋严重，迁移政府及国都之举更是迫在眉睫。10月29日，国防最高会议主席蒋介石召集国防最高会议，作了题为《国府迁渝与抗战前途》的讲话，确定四川为抗战的大后方，重庆为国民政府驻地。11月12日，军事委员会委员长、行政院院长蒋介石与国府主席林森会商，共同决定迁都重庆。13日，军事委员会有关负责人何应钦、白崇禧、徐永昌等也频频举行会议，商讨政府的迁移事宜，"议定将南京非作战机关一一向上流移走，以备长期抗战"。15日，此时已代行国民党中央政治委员会职权的国家最高决策机关--国防最高会议常会决定："国民政府及中央党部都迁重庆。军事委员会迁移地点，由委员长酌定;其他各机关或迁重庆，或随军委会设办事处，或设于长沙以南之地点。"16日，国防最高会议在铁道部防空室内举行，蒋介石主持了会议，正式决定迁都重庆

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